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以法治紅線守牢電力安全底線
為能源強國建設構筑堅實底座
習近平總書記深刻指出，能源問題是發展中的戰略問題，能源的飯碗必須端在自己手里。電力安全是能源高質量發展的基礎底座，關乎經濟社會發展全局和人民群眾切身利益。近日，國務院總理李強簽署第845號國務院令，公布修訂后的《電力安全事故應急處置和調查處理條例》（以下簡稱《條例》），標志著我國電力安全治理在法治化軌道上邁出關鍵一步。此次修訂站在新的歷史起點，充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，將更高水平安全要求深度嵌入電力安全法治建設，為能源強國建設提供更加堅實的法治保障。
一、守正創新強法治，深刻認識《條例》修訂對把握安全戰略主動的重大意義
良法善治是應對風險挑戰的制度屏障。《條例》作為國務院制定的專門規范電力安全工作的行政法規，保障了過去15年來電力系統的平穩運行，未發生較大及以上電力安全事故，對電力行業和經濟社會高質量發展發揮了重大作用。重要的是，根據《條例》確定的電力事故管理這條紅線，政府部門、電力企業及有關單位合力推動構建了科學完備、規范有效的風險管控、規劃建設、調度運行、運維保障、應急處置等制度體系，形成了強化本質安全、壓實安全責任、確保運行安全的良性治理循環。
隨著能源綠色低碳轉型和電力體制改革縱深推進，新型能源體系、新型電力系統、新型電網加快建設，電力安全發展面臨新要求新挑戰。黨和國家對電力安全保障提出更高要求。黨中央、國務院高度重視安全生產、能源安全工作，作出系列重大部署，要牢固樹立安全發展理念，時刻繃緊安全生產這根弦。數字經濟、智能經濟新形態蓬勃發展，對電力安全可靠供應要求更高。電力系統安全運行形勢更加嚴峻復雜。自2011年以來，電力系統規模、結構發生歷史性跨越，系統形態特征、運行特性發生深刻變革。從電源看，發電裝機從突破10億千瓦到邁上40億千瓦新臺階，新能源裝機（占比）從0.46億千瓦（4.4%）躍升至19.5億千瓦（48.3%），系統安全穩定的物理基礎削弱；從電網看，電網從1交2直增長為24交21直特高壓工程，交直流混聯電網結構性風險逐步累積；從負荷看，最大負荷、全社會用電量分別從6.6億千瓦、4.7萬億千瓦時到突破15億千瓦、10萬億千瓦時，電力安全保供面臨更大考驗。同時，2011年以來，國外發生超過100起大面積停電事故，尤其是近年來英國、巴西、伊比利亞半島大停電事故，暴露出高比例新能源系統的脆弱性，為我國電力安全治理敲響警鐘。
立足新形勢新挑戰，修訂《條例》是貫徹落實習近平法治思想、深入踐行能源安全新戰略的重大舉措，是著眼新發展階段、把握安全主動權的戰略抉擇，蘊含四重深遠意義。一是夯實能源強國建設的安全基石，新《條例》以更嚴標準守牢大電網安全底線，以法治化手段保障電力系統安全穩定運行與可靠供應，為能源電力安全提供法治保障。二是推動能源綠色低碳轉型的安全保障，新《條例》統籌安全與轉型，緊扣新型電力系統和新型電網發展趨勢，以法定規則明確新能源和新型并網主體安全紅線，確保轉型在法治軌道上穩步推進。三是建設能源現代治理體系的法治支撐，新《條例》進一步厘清政府、企業、用戶，以及多元并網主體的安全責任，壓實各環節、全鏈條安全職責，以法定權責網絡推動協同共治。四是筑牢民生安全保障的堅固防線，新《條例》兼顧城鄉電網均衡保障，充分考慮縣域地區電力安全可靠供應需求，以法治標尺強化民生底線，充分彰顯人民至上的立法理念。
二、重塑立法價值目標，推動安全治理模式向事前預防轉型
立法目的是法規制度設計的邏輯起點。新型電力系統故障具有瞬時擴散、全域傳導的特點，單純依靠事故發生后的搶修處置，無法從根源化解系統性風險。原《條例》治理重心偏向事后事故管控，依靠事后追責倒逼安全提升，對源頭風險前置防控的制度引導不足。
新《條例》統籌高質量發展和高水平安全的辯證關系，在事故管理前提下進一步突出事前預防作用。一是立法目的中增加“保障電力系統安全穩定運行和電力可靠供應”，旨在加強控制、減輕和消除電力安全事故損害的基礎上，進一步強化事前預防的治理導向，形成“源頭預防—過程管控—事故處置—復盤整改”的閉環治理體系。二是總則中明確事前預防法定責任，要求電力企業、電力用戶和各類并網主體將風險防控嵌入電力規劃、工程建設、設備運維全鏈條，嚴格執行有關標準和技術規范，常態化開展隱患排查治理，推動安全管控關口全面前移。促進電力安全治理由“治已病”向“治未病”轉型，充分體現了法治的前瞻性與引領性。
三、夯實全鏈條安全責任，形成多元主體安全共治新格局
權責明晰、覆蓋全面的安全責任體系是實現電力安全共治的前提。電力系統是一個高度耦合、實時平衡的復雜巨系統，任何一個環節的失守都可能引發連鎖反應。原《條例》主要針對電網企業、發電企業等主要主體明確了事故安全責任，新型主體存在安全責任懸空問題。伴隨新型電力系統和統一電力市場體系加快建設，分布式電源、新型儲能等海量分散主體大量并網，虛擬電廠、微電網、綠電直連、零碳園區等新業態新模式不斷涌現，對電力系統安全運行的影響日益加深。目前，這些新型主體更多作為市場主體對待，法律意義上的主體性質有待確認，安全責任亟待明確。
新《條例》適應新型電力系統下新型主體多元化發展態勢，在壓實電力企業、電力用戶、地方政府等責任基礎上，補齊新型主體責任條款。構建了立體化、全鏈條安全責任網絡，打通能源監管部門、地方政府、電力企業、調度機構、各類并網主體、電力用戶等責任鏈條，推動形成“企業主責、行業監管、屬地保障、社會協同”的多元共治格局。一是拓寬法定責任主體邊界，將各類并入電網運行的主體納入監管范疇，明確應當遵守電力安全管理規定，事故發生后采取緊急處置措施，控制事故范圍。二是明確調度機構安全責任，充分發揮調度機構作為電網運行“神經中樞”作用，要求按照相關規定開展電網運行控制，明確事故及時上報、故障阻斷處置、電網恢復重啟等責任。對于海量異構、分布廣泛的新型主體，調度機構通過全面感知電網運行信息，可確保信息報送、應急處置的及時性有效性。三是強化地方政府安全職責，要求有關人民政府及其有關部門應當為事故應急處置提供必要的支持和保障，統籌協調人員調配、應急物資運輸、道路交通疏導、通信網絡保通等資源，打通電力行業搶修與社會公共保障協同聯動通道，充分體現了電力安全事故應急處置政企協同、全域聯動、多元共治的系統治理邏輯。
四、科學優化事故判定標準體系，前瞻適配新型電力系統運行規律
事故等級劃分是事故上報、調查組織、行政處罰的統一法定標尺。原《條例》事故判定標準主要基于火電主導、電網負荷規模相對較小的運行場景制定，難以適配目前高比例新能源系統、超大規模電網與負荷的發展體量，也難以反映“雙高”電力系統新型風險特征，需要重新優化調整這一核心制度設計。
新《條例》堅持科學合理、從嚴管控的原則，系統性調整了多維度、分層級的事故判定標準體系。一是動態優化電網負荷分級基準，本著事故管控力度不減的原則，根據近年來電力系統規模、結構特性以及發展趨勢，優化調整了省、市、縣各級電網負荷區間閾值，增加事故管控范圍。二是加強并網主體涉網安全管理，新增涉網安全性能不達標、自身安全故障造成電力系統備用下降的后果情形，加強發電設備集中脫網事故管理，從制度層面明確新能源并網運行安全邊界，推動各類并網主體強化涉網安全風險管控，提高新能源安全可靠替代能力，保障新能源安全高質量發展。三是從嚴管控電壓越限問題，新增電壓偏高事故情形，避免發生類似2025年西班牙“4·28”大停電中的過電壓引發連鎖故障、系統崩潰問題。四是加強電力市場與運行安全的協調，市場環境下發電主體行為更加自主，但安全仍是底線要求，新增發電設備備用期間擅自檢修事故情形，確保調度指令的剛性執行和發電調用的可用性可靠性，保證電力系統具備合理的安全裕度。五是增設負荷統計豁免細則，區分用戶自主脫網、單一專線用戶自身故障等情形，避免事故等級誤判，保障事故認定客觀公正。
五、強化法律責任與行刑銜接，以嚴的基調彰顯法治剛性
完備嚴密的法律責任體系是法規落地見效的根本保障。2021年新修訂的安全生產法，對各類情形、各責任主體的處罰規定均有提高，原《條例》需與之有效銜接。同時，近年來國家對安全生產提出更高要求，《條例》修訂需貫徹落實。
新《條例》對標新安全生產法，大幅加大違法成本和懲治力度，推動行刑銜接機制落地見效，有力發揮震懾遏制效果，并進一步規范了事故調查處理制度。一是上調事故發生單位、事故責任單位的處罰標準，針對情節惡劣、影響重大的惡性事故設置加倍處罰條款，倒逼企業足額落實安全投入、常態化治理安全隱患。二是加大企業負責人、安全管理人員的懲戒力度，提高遲報瞞報謊報、履職缺位等違法行為的罰款比例，并將懲戒范圍覆蓋全部安全管理崗位人員。三是強化調度機構法律責任，按照權責對等原則，依據電力調度機構應當承擔的安全責任，新增相關罰則。四是健全協同調查與行刑雙向銜接機制，明確事故調查組應及時通報監察機關并邀請其介入，推動行政問責與紀律處分的有機銜接；建立事故調查報告、年度整改評估結果依法公開制度，以公開促公正、以透明保公信，強化社會監督和整改閉環，形成“行政追責、刑事震懾、監察處分、社會監督”的多層次懲戒鏈條，從制度上杜絕“以罰代刑、罰而不管、罰而不改”現象。
六、筑牢民生安全底線，以法治力度保障民生溫度
電力安全直接關系人民群眾獲得感、幸福感、安全感。電力是現代社會須臾不可離的基礎設施，電力安全本質上也是民生安全。原《條例》對事故行政區域界定范圍僅到設區的市、縣級市，側重保障城市電網，未將廣大縣域電網納入事故管理范圍，對加大縣域電力可靠供應力度的引導作用不夠。
新《條例》堅持以人民為中心的發展思想，立足我國發展不平衡不充分的基本國情，在制度設計中嵌入民生保障要求，使法治既有力度，更有溫度。一是新增縣域電網事故等級標準，將負荷超過18萬千瓦的縣級行政區電網納入事故判定標準，減供負荷70%以上、供電用戶停電80%以上將構成一般事故等級，這一制度設計確保縣域地區人民群眾的電力可靠供應受到同等程度的法治保護。推動企業加快補強縣域電網，更好保障縣域經濟發展和民生用電。二是保障用戶用電的快速恢復，新增黑啟動管理相關規定，要求發生區域全停后，立即確定恢復供電方案，盡快恢復電力系統運行；同時，對于事故造成重要電力用戶供電中斷的，電網企業應當提供必要的支援和保障，最大限度減少停電對經濟社會發展和人民群眾生活的影響。
法者，治之端也。新《條例》已劃定電力安全法治紅線，制度效能的充分釋放關鍵在于落地執行。要牢固樹立安全發展底線意識，加強政企聯動、團結治網，健全完善配套制度體系和企業內部管理規程，將法治要求貫穿電力規劃、建設、運行、應急及事故管理各環節，系統性防范化解電力安全風險，持續以電力高水平安全支撐經濟社會高質量發展，為加快建設能源強國、社會主義現代化強國筑牢堅實的電力安全底座。
（國網能源研究院有限公司董事、黨委書記 魏玢）
